מנהלת משוב-אפר

ברוכים הבאים למשוב-אפר – במת הדיונים של מנהלת אפר הפחם. המבקרים באתר מוזמנים לקחת חלק בדיונים המתנהלים ע"י המנהלת בסוגיות המרכזיות של פעילותה ולהשתתף בעיצוב וגיבוש עמדתה בשאלות אלה.

באמצעות התייחסות למסמכים בסוגיות אלה יוכלו המשתתפים לתרום לתהליך שיקול הדעת וקבלת ההחלטות בהיבטים מקצועיים וציבוריים הכרוכים בניצול מיטבי של אפר הפחם לתועלת המשק והחברה.

נושאי הדיון בסדר היום:

דו"ח מבקר המדינה: טיפול המדינה באפר פחם - מאי 2018

מבקר המדינה פרסם דו"ח מיוחד בנושא טיפול המדינה באפר פחם, שנכתב במענה לתלונות מנהלים במשרד הגה"ס כלפי המנהלת, שהתגבשו והלכו מאז פרש המשרד מהשתתפות בעבודתה.

הדו"ח טועה ומטעה, באמצו הנחיות מקצועיות שגויות ומגמתיות שקיבל ממשרד הגה"ס, בעיקר בתחום ההגנה מקרינה, ו"עובדות" שהוצגו בפניו כעובדות. למקרא הדו"ח נדהמו כל המומחים בתחום אפר הפחם ממופרכותו המקצועית ומרוחו הלעומתית מעוררת חרדות השווא, הממצבות את ישראל כמדינה קיצונית החורגת מההסכמות המקצועיות והרגולטוריות המקובלות על גופי הסביבה והבריאות הבינלאומיים, בהן אמנות שישראל עצמה חתומה עליהן.

המנהלת השקיעה מאמצים כבירים להאיר את עיני המבקר במובאות מהנורמות המקובלות בעולם, בממצאי המחקר ובחו"ד המומחים, לרבות אלה המתפרסמים באתר המנהלת. אולם הוא בחר לעצום אותן ואף להטיל ספק בתום ליבה של המנהלת בפעילותה הציבורית.

בתגובתה לביקורת כנדרש על פי חוק, פסלה המנהלת בלא מורא ובלא משוא פנים את קביעותיו חסרות השחר של המבקר ואף הזהירה אותו מהנזקים הציבוריים והמשקיים העלולים לנבוע מעמדתו משוללת היסוד המקצועי.

ביקורת המנהלת התבססה על העובדות הבאות:

  • אפר הפחם הוא ח"ג חיוני בעל ערך מוסף טכנולוגי המנוצל בעולם כולו באורח חופשי בשלל יישומים, בעיקר בתחומי הבנייה והסלילה, אולם גם בחקלאות ובמוצרים תעשייתיים שונים.
  • ממצאי המחקרים בישראל כבעולם מעלים כי השפעותיו הסביבתיות של אפר הפחם בכל היבטיהן (יסודות קורט, קרינה, אבק) נמוכות עד זניחות. לפיכך הוא מסווג בעולם כחומר שאין סכנה בשימושיו בכל ההיבטים הסביבתיים-בריאותיים, לרבות ובעיקר קרינה מייננת.
  • גורמי התקינה הסביבתית-בריאותית הבינלאומיים, לרבות הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (IAEA), OECD, הסוכנות האמריקאית להגנת הסביבה (USEPA) והקהילה האירופית, פוטרים את אפר הפחם מרגולציה בשימושיו המושכלים.
  • יישום אפר פחם במגוון שימושיו, שהתנהל עד כה באורח חופשי בישראל, תרם למשק תועלת ישירה בס"ג של מעל מיליארד ש"ח בשנה בממוצע מאז שנת 2000. זאת בנוסף לתרומתו לשימור משאבי טבע ומרחבי סביבת הטבע. התערבות משרד הגה"ס בהגבלת שימושיו, ברוח דו"ח המבקר והמלצותיו, עלולה לגרום לנזק משקי ישיר בסדר גודל של מאות מיליוני ש"ח בשנה.

ביקורת המנהלת שומטת את הבסיס המקצועי של הדו"ח והופכת אותו למסמך חסר ערך מעשי ואת המלצותיו לבלתי ראויות ליישום.

המנהלת תמשיך לפעול לרציונליזציה של הבקרה הסביבתית-בריאותית-גהותית על שימושי אפר הפחם בנורמות המקובלות בעולם.

לעיון במסמכי ביקורת המנהלת על דו"ח המבקר:

התייחסות פרטנית לסעיפי דו"ח הביקורת והמלצותיו
תשובות נחרצות לטענות מופרכות בדו"ח המבקר - סביבה, יסודות קורט, קרינה, בנייה, חקלאות


יבוא אפר פחם ותיעדוף השימושים בו, עמדת משרד הגנת הסביבה - אפריל 2018

בעקבות התגובות שהתקבלו במסגרת השימוע הציבורי לעמדת משרד הגנת הסביבה בנדון שהתקיים במרץ 2018, הכין המשרד עמדה מעודכנת שעיקריה:

  • ניצול אפר הפחם בענפי הצמנט והבטון בלבד כברירת מחדל
  • איסור שימושי אפר הפחם בקרקע ובחקלאות
  • מניעת יבוא אפר פחם מנימוקי זהירות מונעת

המשרד מצדיק את עמדתו בטענה שאפר הפחם הוא חומר הנושא עמו בשימושיו סיכונים לסביבה ולבריאות האדם במידה המחייבת התערבותו כרגולטור בהגבלתם על פי קריטריונים של עלות-תועלת.

מנהלת אפר הפחם עומדת על דעתה, המבוססת על ממצאי המחקרים ועל הידע העולמי, כי אין סכנה סביבתית ובריאותית בשימושי אפר הפחם המיושמים בתנאים הסביבתיים שנקבעו להם וכי אל לו למשרד להגנת הסביבה להתערב בהגבלת יעדיו.

לתפיסת המנהלת התערבות כזו מנוגדת לעקרונות המקובלים בתקינה העולמית ויש בה פוטנציאל של פגיעה בתועלת הציבורית ובאיכות החיים. במשק הפועל על פי עקרונות בסיסיים של שוק חופשי, המתעדף מעצמו ערכים איכותיים וכלכליים, יושג האיזון המבוקש בין תועלות ועלויות בסביבה תחרותית התחומה במגבלות נורמטיביות - טכנולוגיות, סביבתיות-בריאותיות ועסקיות.

לעיון בתגובת מנהלת אפר הפחם להצעה העדכנית של משרד הגנת הסביבה


יבוא אפר פחם ותעדוף השימושים בו, עמדת משרד הגנת הסביבה - פברואר 2018

משרד הגנת הסביבה פרסם לשימוע ציבורי הצעת עמדה בנוגע למדיניות השימוש באפר פחם והתייחסות נגזרת לאפשרות יבוא אפר פחם לישראל.

הצעת העמדה גובשה בהקשר לבג"ץ שהגישה חברת נשר מפעלי מלט ישראליים נגד משרד הגנת הסביבה על אי מתן תשובה לבקשתה לייבא אפר פחם לאור עודף ביקוש המקומי היוצר מחסור משמעותי של אפר פחם הנדרש לייצור צמנט.

לדעת משרד הגנת הסביבה במצב של עודף ביקוש לאפר פחם השורר בישראל זה שנים אחדות, יש הצדקה להתערבות הרשויות בהנחיית יצרן אפר הפחם (חברת החשמל) לספק את האפר לשימושים בכפוף למדרג ההשפעה הסביבתית. המשרד מבסס את הצעתו על דו"ח שהוכן בהזמנתו: "הערכה כוללת ואופטימיזציה משקית לשימושי אפר פחם בישראל" הממליץ להקצות את אפר הפחם המיוצר בישראל לשימוש בצמנט בלבד מנימוקי עלות-תועלת לכאורה.

לדעת המנהלת התערבות רגולטורית כזו בהתנהלות המשקית של ענף האפר, שאין לה אח ורע בעולם, נוגדת מפורשות תקנים ואמנות בינלאומיים שישראל מחויבת להם, בראשם התקן הבינלאומי להגנה מקרינה של סבא"א ואמנת OECD, שבשניהם חברה ישראל, ואף את התקן הישראלי לתכולת יסודות רדיואקטיביים במוצרי בנייה המחמיר יחסית למקובל בעולם. יישומה יגרום לפגיעה מרחיקת לכת בתועלת הציבור ובאיכות החיים והסביבה של תושבי ישראל, והיא אף עלולה להעמיד בסכנה את תפקודן התקין של תחנות הכח הפחמיות, זאת בשל תלות בלתי סבירה במשתמש יחיד למעשה, על שיקוליו המסחריים ומגבלותיו התפעוליות בשגרה ובשעת חירום.

לדעת המנהלת יש להמשיך לקיים את ההסדרה הסביבתית של שימושי האפר במסגרת התנאים שנקבעו לשימושים השונים במהלך השנים, על יסוד ממצאי המחקרים והערכות הסיכונים הנגזרות מהם, ולאפשר לשוק לקבוע בעצמו, בתנאי תחרות, את ההרכב המיטבי של מגוון שימושי האפר. בהקשר זה יצוין כי הממונה על ההגבלים העסקיים קבע כבר בשנת 2014, מנימוקי תחרותיות וטובת הציבור, שעל חברת החשמל, במצב של מחסור, לספק אפר פחם לכל לקוח בהתאם להיצע ולחלקו היחסי מסך הביקוש. זאת כל עוד ההסדרה הסביבתית אינה מגבילה מדיניות זו על פי דין.

לעיון בתגובת מנהלת אפר הפחם להצעת משרד הגנת הסביבה
לעיון בביקורת דו"ח "הערכה כוללת ואופטימיזציה של שימושי אפר פחם"
לעיון במסמך "התוויית מרחב הפעולה וקדימויות לפיתוח, קידום, שימור ותחזוקת שימושי אפר פחם" של מנהלת אפר הפחם, פברואר 2018


הצעת גיליון בטיחות בעבודה עם אפר פחם - ינואר 2017

מנהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית מכין בימים אלה גרסה מתקדמת של תקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובריאות הציבור והעובדים באבק מזיק) תשמ"ד (1984). בין השאר מתייחסות תקנות אלה לסיכון חשיפה לאבק סיליקה גבישית חופשית (קוורץ) העלול לגרום למחלות ריאה סרטניות אצל עובדים הנחשפים לו באופן עקבי לאורך תקופות ממושכות.

אפר פחם, שמקורו בסלע משקע המכיל אחוז גבוה של סיליקה במופעים כימיים שונים, מכיל גם קוורץ. אך הריכוז הנמוך של קוורץ (בר-נשימה) באפר המרחף (0.1% - 0.2%) יחד עם העובדה שחלקיקיו שקועים בגרגרי האפר הזכוכיתיים ופני השטח שלהם חבויים, מסבירים את היעדר הממצאים של סיליקוזיס והשפעות קוורץ אחרות במחקרים אפידמיולוגיים על עובדים החשופים לאפר מרחף. ואמנם, הצעת התקנה החדשה אינה מגדירה את אפר הפחם עצמו כסיליקה גבישית חופשית (אבק מזיק), כפי שהיה בתקנה הקודמת.

המנהלת הכינה לאחרונה גיליון בטיחות בעבודה עם אפר פחם, המתבסס על גיליונות נפוצים בעולם ומפנים את ההתייחסות העדכנית לסיכוני החשיפה לקוורץ באבק האפר המרחף. כמו כן, הוכן כרטיס בטיחות המדגיש את ההיבטים הגיהותיים מתוך הגיליון.

לעיון בהצעת גיליון הבטיחות
לעיון בהצעת כרטיס בטיחות


ביטול הוראת הממונה על הקרינה הסביבתית להעדיף צמנט על פני בטון כיעד לאפר פחם ובחינת חלופות משפטיות אחרות להוצאתה מחדש - מאי 2016

בתאריך 18.5.16, לאחר דיונים ממושכים במסגרות שונות, הודיע הממונה על הקרינה הסביבתית על ביטול הוראתו מיום 21.12.14, אולם בד בבד הבהיר כי הוא בוחן חלופות משפטיות אחרות להוצאת הוראה דומה, בהן תקנות רישוי עסקים (סילוק פסולת חומרים מסוכנים) תשנ"א - 1990. עוד קודם לכן הודיע משרד הגנת הסביבה כי הוא בוחן בנוסף לחלופה זו גם את תקנות הרוקחים (יסודות רדיואקטיביים ומוצריהם) תש"מ - 1980.

מנהלת אפר הפחם מתנגדת באופן נחרץ ומכל וכל לפיקוח על השימוש באפר פחם באמצעות חלופות אלה, שאינן אלא "אותה הגברת בשינוי אדרת", כדוגמת השימוש השגוי בתקנות חומ"ס (סילוק פסולת רדיואקטיבית) - תשס"ב 2002.

יובהר כי שינוי האכסניה הרגולטורית אין בו כדי לשנות את המהות הסביבתית של אפר פחם - אפר פחם איננו חומר מסוכן בשימושיו בכל היבט סביבתי ואין להחיל עליו פיקוח החורג מהתנאים להסדרת השימושים שהומלצו ע"י הצוותים המקצועיים-מדעיים לאפר פחם ואשר אומצו ע"י גורמי הרישוי לרבות משרד הגה"ס.

לעיון במסמך העמדה של המנהלת


הערות המנהלת לתזכיר הצעת חוק הקרינה המייננת - נובמבר 2015

במהלך 2015 הפיץ המשרד להגנת הסביבה הצעת חוק הקרינה המייננת. החוק, הקובע הוראות המתייחסות למכלול ההיבטים הקשורים להסדרת תחום הקרינה המייננת, הן מבחינה מקצועית והן מבחינה מנהלית, אמור להחליף את ההסדרה הנוכחית המתבצעת על פי תקנות הרוקחים (יסודות רדיואקטיביים ומוצריהם), התש"ם-1980.

"הצבת מדינת ישראל בשורה אחת עם המדינות המתקדמות בעולם מבחינת ההסדרה והפיקוח על תחום הקרינה המייננת" בהתבסס "על מסמך כללים לדרישות בטיחות של הסוכנות הבין לאומית לאנרגיה אטומית (IAEA), העוסקים בהסדרת מסגרת הבטיחות בחקיקה ותקינה של מדינות" כנאמר בתזכיר החוק, היא מטרה ראויה ביותר. דא עקא שהצעת החוק אינה תואמת כלל וכלל את התקן הבינלאומי להגנה מקרינה המבוסס על אותו מסמך, והשוני בין החוק הזה והתקן הבינלאומי רב מן הדמיון.

מעיון בהצעת החוק עולה כי גלום בה איום משמעותי על ההסדרה האופטימלית של האפר לתועלת המשק והחברה, משום שהיא יוצרת את המסגרת הרגולטורית המאפשרת הוראות מסוג זה שניתנה ע"י הממונה על הקרינה הסביבתית להקצות כמעט את כל האפר לתעשיית הצמנט על חשבון כלל השימושים האחרים. בכוחה של הוראה אשר כזו לשבש לחלוטין את מנגנוני השוק, המהווים תנאי הכרחי לניצול האופטימלי של האפר באופן המאפשר הפעלה רציפה ואמינה של תחנות הכח הפחמיות, וכן לגרום לנזקים כלכליים כבדים למשק. זאת ללא הצדקה ראויה מנקודת המבט של ההגנה מקרינה ובניגוד לעקרונות התקן הבינלאומי.

לעיון בהערות המנהלת להצעת החוק


הוראת הממונה על הקרינה הסביבתית להעדיף צמנט על פני בטון כיעד לאפר פחם - מאי 2015

בתאריך 21.12.14 הורה דר' סטליאן גלברג, הממונה על הקרינה הסביבתית במשרד הגנת הסביבה לחברת החשמל לישראל להעביר לתעשיית המלט החל מ- 1.1.15 את כל אפר התחתית והשלמה מהאפר המרחף עד לכמות כוללת של 800,000 טונה בשנה. את יתרת הכמות ניתן יהיה על פי הוראתו להעביר לתעשיית הבטון.

ההוראה מתבססת לכאורה על סמכותו לפי תקנה 5 בתקנות החומרים המסוכנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית) התשס"ב – 2002 לתת הוראות לסילוק פסולת רדיואקטיבית בעקבות הגדרת אפר פחם "כפסולת רדיואקטיבית" שקבע עוד קודם, ביום 23.6.08. הממונה נימק את הוראתו בטענה ש"מבחינת בטיחות קרינה שימוש באפר פחם כרכיב במלט עדיף על שימוש באפר פחם כרכיב בבטון".

בפתח דבר יודגש כי ההוראה, ככל שתיושם כלשונה, מחזירה למעשה את מצבו של המערך הארצי של הטיפול באפר הפחם 20 שנה לאחור ומוחקת במשיכת קולמוס את הישגי המשק הישראלי בניצול המועיל של אפר פחם בתעשיית הבטון ובמגוון שימושים אחרים, תוך גרימת נזקים אסטרטגיים, כלכליים וסביבתיים מוחשיים למשק בכללותו.

יתר על כן, לדעת המנהלת, שהוקמה כגוף ממשלתי במטרה לקדם שימושים לאפר פחם בכפוף לתנאים סביבתיים מקובלים ופיתחה לשם כך מרכז ידע והתמחות הכולל את מיטב המומחים בארץ בהיבטים היישומיים והסביבתיים ומסתייע במומחים מהעולם, ההחלטה אינה נחוצה מבחינה סביבתית ובטיחותית, חורגת באופן קיצוני מהמקובל בעולם ונזקה רב.

במענה להוראה זו הכינה מנהלת אפר הפחם במסגרת אחריותה הממלכתית מסמך עמדה מקיף הבוחן את ההיבטים הערכיים והמקצועיים – סביבתיים, רגולטוריים וכלכליים, של ההוראה. המסמך מתבסס על התקינה והחקיקה בארץ ובעולם בתחום ההגנה מקרינה מייננת ועל המידע העשיר שנצבר במחקרי המנהלת בתחום זה בהקשר לשימושי אפר פחם על פני כעשרים שנה וכן בסדנאות מקצועיות בינלאומיות שנערכו בארץ ביוזמת המנהלת. המסמך גובש בסיוע הצוות המקצועי-מדעי (קרינה) של המנהלת, בהרכב הכולל מומחים מהשורה הראשונה בתחום בטיחות הקרינה ובתחומים המשיקים בהקשר לניצול המועיל של אפר פחם כמשאב למשק.

המנהלת מזמינה את הציבור לעיין במסמך העמדה ולהגיב במסגרת דיון ציבורי פתוח.

לעיון במסמך העמדה של המנהלת
לעיון ותגובה בפרקים העיקריים של המסמך:


הצעת תקנות סביבתיות לשימוש באפר פחם - יולי 2012

הצעת התקנות מסדירה את התנאים לשימושי אפר פחם בהיבטיהם הסביבתיים והמנהליים.

בהיבטיהן הסביבתיים מסתמכות התקנות על התנאים שנקבעו לשימושי האפר למיניהם ע"י הגורמים המוסמכים, משרד הגנת הסביבה ואחרים לפי העניין, בהסתמך על המלצות הצוותים המקצועיים של מנהלת אפר הפחם, הנגזרות מממצאי המחקרים.

בהיבטיהן המנהליים משקפות התקנות את נוהל הבקרה על הוצאת אפר הפחם מתחנות הכח ויישומו בשימושיו השונים בכפוף לתנאים האמורים, אשר התגבש עם השנים במסגרת הדרג המקצועי הארצי הפועל על פי הוראות התוכנית למניעת מפגעים מתחנות הכח הפחמיות בתמ"א 10 לתחנות כח ורשת חשמל.

התקנות מתייחסות גם לתנאי אחסון באתרים מחוץ לתחנות הכח, אם אחסון ביניים בשליטת חברת החשמל או בפיקוחה ואם אחסון במסגרת מפעל העושה בו שימוש, וכן לסילוק אפר שלא נמצא לו שימוש. התנאים למניעת מפגעים באתרי אחסון ותפעול מתבססים על התנאים לאתרי פסולת יבשה.

לעיון בהצעת התקנות
לעיון בדברי הסבר


הצעת הצוות המקצועי-מדעי (מזהמים) לשדרוג התנאים הסביבתיים של שימושי אפר פחם בקרקע – בסלילה, בתשתיות ובחקלאות - דצמבר 2015

התנאים הסביבתיים לשימוש באפר פחם מרחף ביישומי קרקע שונים בסלילת כבישים, במילוי תשתיות וכתוסף לקרקע ליעודים חקלאיים, נקבעו ע"י המשרד להגנת הסביבה בשנת 1998 בהמלצת מנהלת אפר הפחם בהתבסס על סיכום הועדה מקצועית-מדעית לאפר פחם של המנהלת. התנאים נקבעו בהנחות מחמירות על פוטנציאל הסיכון הגלום בשימושים אלה לסביבה. הנחות אלו, היו בלתי נמנעות במצב הידע שהיה בידינו בעת ניסוח התנאים באשר לתהליכים המתרחשים באפר ובסביבתו.

בהמלצת הועדה יזמה המנהלת מהלך מחקרי מעמיק במגמה ליצור בסיס ידע לניסוח תנאים המשקפים נכון יותר את הסיכונים האמיתיים מחד גיסא ופותחים מרחב תמרון רחב יותר ליישומים מאידך גיסא, תוך הבחנה בין אפר מרחף לתחתית. ממצאי המחקרים וההערכות הסביבתיות הנגזרות מהם בשימושי האפר הוצגו ונדונו בשלוש סדנאות בינלאומיות שהתקיימו ביוזמת המנהלת בשנים 2005, 2009 ו- 2012.

הצוות המקצועי-מדעי (מזהמים) של המנהלת סיכם את לקחי המחקר וגיבש, בעקבות דיוני סדנאות 2009 ו- 2012, המלצה למערך תנאים סביבתיים ביישומי אפר בתשתיות ובחקלאות הכולל את הפרקים הבאים:

לעיון "שדרוג התנאים הסביבתיים לשימושי אפר פחם בקרקע - סלילה, תשתיות וחקלאות"

המעוניינים לקחת חלק פעיל בדיונים ולהגיב לנושאים השונים מוזמנים לעלות לבימת הדיון ולהשמיע את דעתם.